民事案件中，執(zhí)行被視為實(shí)現(xiàn)公平正義的最后一道藩籬。2022年6月21日，民事強(qiáng)制執(zhí)行法草案提請(qǐng)十三屆全國人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議初次審議。這是我國首次針對(duì)“執(zhí)行難”進(jìn)行專門立法。

針對(duì)司法實(shí)踐中長期存在的執(zhí)行難問題，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“切實(shí)解決執(zhí)行難”“依法保障勝訴當(dāng)事人及時(shí)實(shí)現(xiàn)權(quán)益”的目標(biāo)。2016年以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，人民法院打贏“基本解決執(zhí)行難”攻堅(jiān)戰(zhàn)并持續(xù)鞏固提升成果，中國特色的執(zhí)行制度、機(jī)制和模式日益完善。

2022年最高人民法院工作報(bào)告顯示，過去一年，全國法院受理執(zhí)行案件949.3萬件，執(zhí)結(jié)864.2萬件，執(zhí)行到位金額1.94萬億元。打通查人找物、財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、精準(zhǔn)懲戒、打擊拒執(zhí)等方面堵點(diǎn)，使守信者受益、失信者受限。

民事強(qiáng)制執(zhí)行法草案在民事訴訟法執(zhí)行程序編的基礎(chǔ)上制定，由4編17章和附則構(gòu)成，共207條。審議過程中，常委會(huì)組成人員紛紛表示，制定民事強(qiáng)制執(zhí)行法是實(shí)現(xiàn)黨中央提出的“切實(shí)解決執(zhí)行難”目標(biāo)的重要舉措，是建立綜合治理、源頭治理執(zhí)行難長效機(jī)制的重要制度成果，對(duì)于完善民事強(qiáng)制執(zhí)行法律制度、規(guī)范人民法院執(zhí)行行為、保障勝訴當(dāng)事人及時(shí)實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益、維護(hù)公平正義和司法權(quán)威具有重要意義。委員們還就完善草案、進(jìn)一步破解“執(zhí)行難”提出有針對(duì)性的意見、建議。

6月21日，十三屆全國人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行第一次全體會(huì)議。民事強(qiáng)制執(zhí)行法草案首次提請(qǐng)全國人大常委會(huì)會(huì)議審議。

完善具有中國特色、時(shí)代特色、實(shí)踐特色的民事強(qiáng)制執(zhí)行法律制度

民事強(qiáng)制執(zhí)行制度是實(shí)現(xiàn)民事權(quán)利的重要保障。制定民事強(qiáng)制執(zhí)行法是黨的十八屆四中全會(huì)確定的一項(xiàng)重要政治任務(wù)和立法任務(wù)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于推進(jìn)全面依法治國、建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系作出的重要決策部署，具有重大深遠(yuǎn)意義。

最高人民法院院長周強(qiáng)在作草案說明時(shí)指出，制定民事強(qiáng)制執(zhí)行法是落實(shí)黨中央關(guān)于切實(shí)解決執(zhí)行難部署的必然要求，是完善中國特色社會(huì)主義法律體系的必然要求，是鞏固社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度、推進(jìn)社會(huì)誠信體系建設(shè)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，是規(guī)范約束執(zhí)行權(quán)、強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督、推動(dòng)執(zhí)行體系和執(zhí)行能力現(xiàn)代化的必然要求。

草案各編依次為總則、實(shí)現(xiàn)金錢債權(quán)的終局執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)非金錢債權(quán)的終局執(zhí)行、保全執(zhí)行，以及附則。在體例結(jié)構(gòu)上，參考民法典，采用編章節(jié)的體例和總分結(jié)構(gòu)；在立法技術(shù)上，逐級(jí)提取“公因式”，盡可能減少條文，也提高結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性；在草案內(nèi)容上，注重總結(jié)具有實(shí)踐基礎(chǔ)、中國特色的執(zhí)行查控、執(zhí)行財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)、執(zhí)行管理模式，并把制約和監(jiān)督執(zhí)行權(quán)、規(guī)范執(zhí)行行為，以及通過執(zhí)行實(shí)踐和司法解釋解決不了的法律適用難題作為起草重點(diǎn)。

周強(qiáng)表示，在民事訴訟法執(zhí)行程序編基礎(chǔ)上制定專門的民事強(qiáng)制執(zhí)行法，有利于推進(jìn)執(zhí)行法律規(guī)范體系化、具體化，為人民法院嚴(yán)格規(guī)范公正文明辦理執(zhí)行案件提供充分法律依據(jù)，為民事主體實(shí)現(xiàn)權(quán)利提供更加全面的法律保障，有利于完善具有中國特色、時(shí)代特色、實(shí)踐特色的民事強(qiáng)制執(zhí)行法律制度，健全中國特色社會(huì)主義法律體系，為世界法治文明發(fā)展貢獻(xiàn)中國智慧。

“以專門立法來解決民事執(zhí)行難，是法律界尤其是法院執(zhí)行系統(tǒng)多年的夙愿，更是保障勝訴當(dāng)事人合法權(quán)益及時(shí)兌現(xiàn)、維護(hù)司法公平正義的迫切需要，制定該法意義重大?！绷_保銘委員如是說。

執(zhí)行難究竟“難”在哪兒？徐顯明委員概括為“找人難”“找物難”“變現(xiàn)難”“預(yù)防腐敗難”“體制改革難”等難點(diǎn)。 

“草案針對(duì)當(dāng)前民事執(zhí)行工作實(shí)踐中存在的法律適用難題，規(guī)范了執(zhí)行活動(dòng)，細(xì)化了執(zhí)行程序，統(tǒng)一了執(zhí)行尺度，操作性比較強(qiáng)?！崩钿J委員表示，草案鞏固了“基本解決執(zhí)行難”的成果。

在王教成委員看來，草案總結(jié)了改革開放以來執(zhí)行工作特別是“基本解決執(zhí)行難”攻堅(jiān)戰(zhàn)的有效經(jīng)驗(yàn)和治理成效，兼顧執(zhí)行效率和公平正義，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性?！斑@是中國智慧、中國方案?！本皾h朝委員表示，這部法律草案有典型的中國特色。

“起草過程體現(xiàn)了全過程人民民主。”劉海星委員指出，最高人民法院通過實(shí)地調(diào)研，以多種方式廣泛聽取各方意見，并經(jīng)全國人大監(jiān)察和司法委員會(huì)全體討論充分審議，經(jīng)修改后完成，是一部基礎(chǔ)扎實(shí)、權(quán)責(zé)明晰的法律草案，有利于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念。

為“老賴”戴牢法律責(zé)任“緊箍咒”

“老賴”是失信被執(zhí)行人的俗稱?，F(xiàn)實(shí)中，不少“老賴”用虛報(bào)、轉(zhuǎn)移、隱匿財(cái)產(chǎn)等“花招”，想方設(shè)法規(guī)避、拒不履行司法裁判義務(wù)。

讓失信者寸步難行。近年來，失信聯(lián)合懲戒制度成為我國誠信建設(shè)一大亮點(diǎn)。針對(duì)“老賴”，草案規(guī)定了一系列懲戒措施，包括人民法院可以禁止其進(jìn)行高消費(fèi)及非生活或者經(jīng)營必需的有關(guān)消費(fèi)、限制其出境等。

草案還明確了納入失信被執(zhí)行人名單措施的適用條件，包括：有證據(jù)證明被執(zhí)行人有履行能力而拒不履行執(zhí)行依據(jù)確定的義務(wù)；以虛假訴訟、虛假仲裁、虛假公證或者以隱匿、轉(zhuǎn)移、毀損財(cái)產(chǎn)等方法逃避履行執(zhí)行依據(jù)確定的義務(wù)；違反限制消費(fèi)令進(jìn)行消費(fèi)等行為。有上述行為之一的，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

2019年以來，人民法院年均辦理1016萬件執(zhí)行案件，執(zhí)行到位金額年均1.85萬億元，大量市場(chǎng)要素和資金通過執(zhí)行程序得以重組、釋放，為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)揮了重要作用。委員們表示，制定民事強(qiáng)制執(zhí)行法，進(jìn)一步健全民事強(qiáng)制執(zhí)行制度，有利于督促當(dāng)事人自覺履行義務(wù)，維護(hù)交易安全和市場(chǎng)秩序，推進(jìn)社會(huì)誠信體系建設(shè)。

“被執(zhí)行人逃避債務(wù)、規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行問題突出?！标悋裎瘑T表示，需要在中央層面進(jìn)一步推動(dòng)建立聯(lián)合信用懲戒聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，推進(jìn)聯(lián)合懲戒體系拓展升級(jí)，在更大范圍實(shí)現(xiàn)失信名單自動(dòng)識(shí)別、自動(dòng)攔截、自動(dòng)懲戒。同時(shí)，加強(qiáng)誠信宣傳教育，營造不敢失信、不能失信、不愿失信的社會(huì)環(huán)境。

劉玉亭委員建議對(duì)納入失信被執(zhí)行人名單的標(biāo)準(zhǔn)再研究和斟酌。他表示，通常說的“老賴”，不管有沒有履行能力實(shí)際都是信用缺失，都應(yīng)該納入失信被執(zhí)行人名單。罰款、拘留、追究刑事責(zé)任等懲戒和信用的約束不完全是一回事兒，不能完全合二為一。

李銳委員提醒，被執(zhí)行人可能是自然人，也可能是法人或非法人組織，目前草案僅對(duì)自然人采取限制消費(fèi)措施的規(guī)定不夠全面，建議增加“被執(zhí)行人是法人或者非法人組織的，可以對(duì)其主要責(zé)任人員或者影響債務(wù)履行的直接責(zé)任人員采取限制消費(fèi)措施”的規(guī)定。

對(duì)于拒不執(zhí)行的被執(zhí)行人，草案建立按日罰款制度、特殊拘留制度等。陳軍委員和杜小光委員均建議進(jìn)一步加大措施力度，提高罰款上限、延長拘留期限，以提升懲治效果。

完善協(xié)助執(zhí)行機(jī)制，建立律師調(diào)查令制度

實(shí)踐中，被執(zhí)行人“躲貓貓”“人間蒸發(fā)”，從而逍遙法外的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。破解執(zhí)行“人難找、物難尋”等問題，需要有關(guān)部門以及社會(huì)各界充分配合，形成合力。

對(duì)此，草案明確，執(zhí)行中，有關(guān)組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)人民法院的通知，協(xié)助實(shí)施調(diào)查被執(zhí)行人及有關(guān)人員的財(cái)產(chǎn)、身份信息；查找被執(zhí)行人、被拘傳人、被拘留人；查封、劃撥、限制消費(fèi)、限制出境等事項(xiàng)。草案還規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)協(xié)助執(zhí)行機(jī)制。

據(jù)了解，最高人民法院建設(shè)的全國法院網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)，從國家層面“總對(duì)總”搭建專線，與公安、民政、自然資源、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場(chǎng)監(jiān)管、金融監(jiān)管等部門以及銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等單位網(wǎng)絡(luò)連接、信息共享，建成覆蓋16類25項(xiàng)財(cái)產(chǎn)信息的查控體系，實(shí)現(xiàn)了對(duì)主要財(cái)產(chǎn)形式的“一網(wǎng)統(tǒng)查”。根據(jù)2022年最高人民法院工作報(bào)告，過去一年，網(wǎng)絡(luò)查控案件1971萬件，網(wǎng)絡(luò)拍賣成交4323億元，同比分別增長34.6%和7.4%。

“近年來，人民法院建立完善網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)，極大提高了執(zhí)行的效率和效果，在‘找物’方面取得了突出成效，但在‘查人’方面總體效果并不明顯。”陳軍委員建議，在草案中明確具體哪些部門負(fù)有協(xié)助配合法院查找被執(zhí)行人的義務(wù)，從根本上解決“查人”難題。熊群力委員建議，在擴(kuò)大信息查詢運(yùn)用范圍的同時(shí)，還要做好個(gè)人信息的依法保護(hù)。

將實(shí)踐中探索實(shí)施的律師調(diào)查令制度上升到立法層面，是草案的一個(gè)亮點(diǎn)。對(duì)于這項(xiàng)新制度，有的委員表示，律師調(diào)查令制度有助于發(fā)揮當(dāng)事人在財(cái)產(chǎn)調(diào)查方面的積極作用，減輕法院執(zhí)行部門“案多人少”的工作壓力；也有委員建議對(duì)此進(jìn)一步研究。

“從法治的角度來講，頒發(fā)令的機(jī)構(gòu)是嚴(yán)格規(guī)定的，執(zhí)行令的機(jī)構(gòu)也是嚴(yán)格規(guī)定的?！编嵤缒任瘑T表示，這種具有強(qiáng)制性的令，交給非行使公共職能的人去做，要慎重考慮。如果一定要規(guī)定，就要規(guī)定嚴(yán)格限制條件。

張勇委員提出，在法律已經(jīng)授予人民法院調(diào)查收集證據(jù)權(quán)力的情況下，是否有必要再授予律師調(diào)查被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，以及如何避免律師濫用調(diào)查令侵犯當(dāng)事人或其他人合法權(quán)益，需要再作研究。

強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督，把執(zhí)行權(quán)關(guān)進(jìn)制度鐵籠

制定民事強(qiáng)制執(zhí)行法，不僅劍指“執(zhí)行難”，還聚焦“執(zhí)行亂”。針對(duì)消極執(zhí)行、亂執(zhí)行等執(zhí)行不規(guī)范問題，草案強(qiáng)化對(duì)執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督制約，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)行行為。

草案明確，民事強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)公平、合理、適當(dāng)，兼顧各方當(dāng)事人和利害關(guān)系人的合法權(quán)益，不得超過實(shí)現(xiàn)執(zhí)行目的所需的必要限度。被執(zhí)行人為未成年人的，人民法院不得將其納入失信被執(zhí)行人名單。草案分別設(shè)專章對(duì)執(zhí)行救濟(jì)與執(zhí)行監(jiān)督作出規(guī)定，并特別規(guī)定了被執(zhí)行人異議之訴制度。

委員們表示，以上規(guī)定有利于建立權(quán)責(zé)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、監(jiān)管有力、保障充分的現(xiàn)代化執(zhí)行體系，確保執(zhí)行權(quán)嚴(yán)格規(guī)范公正文明行使，確保民事主體合法權(quán)益得到切實(shí)保障。

“執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)公平正義的‘最后一公里’?！弊T耀宗委員表示，草案應(yīng)進(jìn)一步完善對(duì)執(zhí)行人員行使公權(quán)力的規(guī)范與監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

在王勝明委員看來，當(dāng)事人的勝訴權(quán)益需要執(zhí)行過程中的程序保障，執(zhí)行工作中存在的問題，與漠視當(dāng)事人程序權(quán)利有關(guān)，與執(zhí)行行為不規(guī)范，甚至違法亂紀(jì)有關(guān)，建議進(jìn)一步強(qiáng)化當(dāng)事人在執(zhí)行程序中的權(quán)利，切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。

鄭功成委員建議增加“法律責(zé)任”一編，對(duì)法院、法院執(zhí)行機(jī)關(guān)、相關(guān)部門、協(xié)助執(zhí)行人和被執(zhí)行人以及其他主體違反本法的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)制。還有委員建議，完善搜查程序，保護(hù)被搜查人的合法權(quán)利；增加“執(zhí)行人員回避的具體情形”；增加終結(jié)本次執(zhí)行程序案件向申請(qǐng)執(zhí)行當(dāng)事人及相關(guān)第三人進(jìn)行說明的規(guī)定等，進(jìn)一步推動(dòng)陽光執(zhí)行、智慧執(zhí)行。

進(jìn)一步完善有關(guān)規(guī)定，切實(shí)破解“執(zhí)行難”

審議過程中，委員們還就推進(jìn)審執(zhí)分離改革、增加夫妻共有財(cái)產(chǎn)執(zhí)行析產(chǎn)規(guī)定等方面提出意見建議，助力切實(shí)破解“執(zhí)行難”。

審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革是十八屆四中全會(huì)確定的一項(xiàng)重大政治任務(wù)。為鞏固改革成果，草案規(guī)定人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行工作，根據(jù)需要設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)相分離，執(zhí)行實(shí)施權(quán)和執(zhí)行裁決權(quán)相分離。

“現(xiàn)在分離的程度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，特別是審執(zhí)之間沒有形成有效的制約機(jī)制?！睆?zhí)K軍委員建議，從更高的層次、更廣的范圍統(tǒng)籌考慮審執(zhí)分離改革，進(jìn)一步推進(jìn)審執(zhí)分離，跟立法同步進(jìn)行。

“當(dāng)前，執(zhí)行改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，但民事強(qiáng)制執(zhí)行程序的制度建設(shè)仍沿用之前訴訟法制度下的各項(xiàng)內(nèi)容?！弊T耀宗委員說，“切實(shí)解決執(zhí)行難”問題絕不是執(zhí)行系統(tǒng)一家之責(zé)，更不是執(zhí)行系統(tǒng)一力可為。只有實(shí)體法、訴訟法與執(zhí)行法協(xié)同發(fā)展和同步完善，才能切實(shí)解決執(zhí)行難，最終實(shí)現(xiàn)以良法保障善治。

在張?zhí)K軍委員看來，這部法律是集合實(shí)體法、程序法、組織法的綜合性法律，既規(guī)定了強(qiáng)制措施，也規(guī)定了和解、調(diào)解等非強(qiáng)制措施，這部法律的名稱應(yīng)該是更綜合的名稱。

鄭淑娜委員表示，草案與民事訴訟法執(zhí)行程序編在執(zhí)行程序的啟動(dòng)、訴訟時(shí)效、執(zhí)行中止和終結(jié)等方面存在規(guī)定不一致的情況，要處理好二者的關(guān)系。

“夫妻的財(cái)產(chǎn)共有關(guān)系不同于一般的財(cái)產(chǎn)共有關(guān)系，有其自身的特殊性和復(fù)雜性。”王硯蒙委員建議對(duì)夫妻共有財(cái)產(chǎn)執(zhí)行作出析產(chǎn)程序規(guī)定。對(duì)確認(rèn)為夫妻共同財(cái)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況適當(dāng)照顧被執(zhí)行人配偶及未成年子女的生活需要來進(jìn)行分割，確保被執(zhí)行人配偶及其未成年子女的正當(dāng)權(quán)益。

（新聞來源：“全國人大”公眾號(hào)）