第四，因疫情影響導致項目成本增加需要追加投資的，由項目公司提出申請，并說明事實與理由，經過初步協商，按照PPP項目的法律規(guī)定程序完成再次審核與批準后方可確定是否追加投資計劃以及后續(xù)實施。如疫情事件對所涉項目投資金額確有較大影響的，且政府方與社會資本方在簽訂合同之初已有相關約定的，可按法律規(guī)定和合同約定對投資總額事項啟動相應調整程序。若無約定，則應秉持合理分擔原則，必要時可啟動關于調整投資總額的談判協商。

參考《政府和社會資本合作（PPP）項目合作協議示范文本（試行）》第16.1.2條“發(fā)生以下情形之一，導致實際項目總投資超過《協議書》約定的項目總投資的，超出部分由政府方承擔：(1)政府方原因導致投資增加的；(2)不可抗力事件導致投資增加的；(3)專用條款約定的其他導致投資增加的情形”，以及第45.2條“因政府方對項目運營維護標準和要求提出調整變化，需要更新改造和追加投資的，由項目公司編制追加投資計劃，政府方依法履行相關程序后實施，由此產生的費用由政府方承擔”。

第五，因防疫需要，增加運營成本或導致運營收入減少的，需依法依約確定分擔方式。參考《政府和社會資本合作（PPP）項目合作協議示范文本（試行）》第78.2條，因不可抗力影響導致的費用可由各方約定采取合理的措施予以緩解并分擔。

此外，如政府行使介入權進行處理的，如因疫情需要加強對供水的監(jiān)管等，可能構成特別事件，引發(fā)政府介入，就介入期間的費用與收入，參考《政府和社會資本合作（PPP）項目合作協議示范文本（試行）》81.5.2條，可由合同各方按照約定原則進行分擔。

如疫情事件對于運營成本增加不構成不可抗力的，如政府方對運營企業(yè)提出對醫(yī)療機構用水的特別保障要求的，可以公平合理原則進行協商處理。特別提示的是，依法延長PPP項目的運營期作為一個路徑，在不增加既有財政負擔的情況下，也是一個比較符合PPP法律精神和可行的方法。

需要注意的是，對于因停止運營發(fā)生的費用，以及減少的運營收入，如合同中已有約定，可依法按照合同約定確定承擔方。如無約定，則需要綜合考慮停運是否超出了合理措施，是否加入了其他抗擊疫情需求/行動、停運決定做出的機構、停運范圍等等，按照公平合理原則進行確定，必要時啟動協商程序，延長特許經營期的期限也符合PPP項目的特點和有關法規(guī)的規(guī)定。

2. 政府對于疫情期間需求量降低導致經營收入降低的處理與應對

目前基于疫情防控需要采取了一些交通及人員限制措施，各地尚處于逐步復工、恢復生產的階段，可能導致項目最低需求量下降，其中對公路交通等流量類PPP項目的影響最為顯著。最低需求量的降低可能引發(fā)項目公司績效考核不達標、融資受損、項目運營難以為繼等連鎖反應，進而導致風險分擔、價格調整、合同解除等爭議，就其中相關法律問題分析如下：

1）最低需求量降低的風險分擔問題

因疫情事件影響導致最低需求量降低的，社會資本方可能據此提出價格調整、違約免責等請求，在無其他約定的情況下，根據《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）原則性安排 ，最低需求風險通常由政府方承擔，如有合同約定的，則應以符合PPP合同各方真實意思表示的約定為準執(zhí)行，《政府和社會資本合作（PPP）項目合作協議示范文本（試行）》第5.3條即作出類似安排：“最低需求的風險承擔由協議各方在專用條款中約定。本協議所稱最低需求是指可行性研究文件或實施方案中載明的，且經協議各方認可的本項目最低使用量或其他類似指標”。

2）最低需求量因疫情影響降低的確認問題

就最低需求量是否因疫情事件而降低的問題，則需結合合同或可行性研究報告、實施方案的相關條款予以評估，在明確項目最低需求量確因疫情影響下降并影響合同履行的情況下，協議各方應遵守合同約定或相關政策確定的風險分擔原則。

本次疫情事件有一個特例，即疫情發(fā)生后，國家規(guī)定延長春節(jié)假期及各地延長復工時間的政策，出現了高速公路免費期限延長和車流量明顯下降等現象，可以參照特別事件的處理辦法，如《政府和社會資本合作（PPP）項目合作協議示范文本（試行）》第79條規(guī)定，“特別事件是指出現緊急情況、危機事件或項目公司重大違約等情形，該情形可能導致本協議項下公共利益或公共安全受到嚴重損害或導致本協議目的不能實現的事件”，因特別事件引發(fā)的最低需求下降，政府方此時可以就運營收入、產生費用作出政策性指導規(guī)定，并就相關費用予以補償。

3）最低需求量降低引發(fā)價格調整問題

通常情況下，流量類PPP項目價格及其價格調整機制系建立在可行性研究報告及合同約定的最低需求基礎上，項目流量因受疫情影響發(fā)生變化的，社會投資人出于建設運營成本及收益的綜合考量，可能提出價格調整申請。對該問題的分析，應結合最低需求量是否確實變化、變化程度、受疫情影響期限、是否具備恢復可能性等多種因素進行判斷，可通過約定臨時性調整價或價格調整方式，以促進項目實施為目的，爭取各方利益平衡、服務社會公眾。其中需要特別注意的是，如相應價格調整導致項目概算等“兩評一案”基礎條件變化的，還需及時履行變更手續(xù)。

基于上述問題，對政府方提出建議如下：

第一，核實PPP項目合同對最低需求量標準及風險分擔原則的約定，無特殊約定的情況下，可積極協商就相關問題達成補充協議，提前化解糾紛；

第二，疫情發(fā)生后應妥善履行對項目運營、績效的監(jiān)督考核義務，要求社會投資人或項目公司按時組織及報送績效考核資料及文件，對項目運營實施動態(tài)監(jiān)督和管理；

第三，就最低需求量變化引發(fā)的價格調整、損失賠償等問題，結合疫情持續(xù)期間、相應行政措施、疫情對項目實際影響狀況等因素，合理制定應對方案與協商安排，從維護項目平穩(wěn)運行的角度積極促成爭議解決。

3. 政府對于疫情期間未能及時支付可行性缺口補助的措施與應對

疫情期間，對于已經進入運營期的PPP項目，關于可行性缺口補助未能及時支付的影響主要包括兩類：

一是，由于審批程序不能順利完成導致的遲延支付可行性缺口補助；

二是，由于疫情發(fā)生的醫(yī)療支出、公共管理支出以及企業(yè)延遲復工降低納稅等因素，一定程度上影響該階段政府財政收入，導致可行性缺口補助加大，且未能及時協商處理與應對的；

三是，因疫情期間的防控措施導致PPP項目出現流量不足、疫情減員等情況，導致不滿足績效考核標準，進而影響可行性缺口補助的支付情況。

就前述三種情形的相關法律分析如下：

1）因疫情事件影響導致無法按照合同約定按時進行考核的情況

政府可根據雙方合同約定中對于無法按時進行考核的合同條款，以及因不可抗力發(fā)出導致暫時無法履行義務的合同條款，與項目公司協商重新確定考核時間以及支付期限的順延，政府方應就無法按照合同約定按時進行考核事宜向項目公司發(fā)出書面通知，并釋明原因和后續(xù)完善措施。

2）因疫情事件影響導致政府財政支付能力下降，未能及時支付可行性缺口補助的情況

因疫情事件導致政府財政支付能力下降，進而影響可行性缺口補助支付的，應評估疫情事件對政府財政的影響期間、影響程度，同時嚴格按照《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金

〔2019〕10號）等文件要求把握10%的財政預算“紅線”。

通常情況下，政府因受疫情事件影響該影響階段支付能力的，雖不能豁免其支付義務，但一定程度上可就影響期間的遲延履行免責，但是需要具有法律上的因果關系。如政府因疫情事件財政收入下降導致PPP項目財政支出責任超出10%紅線的，項目可能面臨整改清退法律風險，當然這是另外一個問題。

3）因PPP項目未能滿足績效考核標準影響可行性缺口補助支付情況

對于確需進行防控，導致影響績效考核的PPP項目，如出現建設、運營效果下降而無法滿足約定考核標準的，參考《政府和社會資本合作（PPP）項目合作協議示范文本（試行）》第49.2.3：“因本項目適用規(guī)范、標準的更新及項目需求的變化等原因，需要調整績效評價標準的，由政府方制定調整后的績效評價標準，經協商后依法公示。調整績效評價標準構成變更的，按本協議模塊十四【協議變更】相關約定執(zhí)行。公示無異議的，調整后的績效評價標準應作為計算可行性缺口補助或政府付費數額的依據”，政府可借鑒并結合PPP合同約定，與項目公司溝通協商，對績效考核指標依法進行一定的調整，或者擬定臨時性考核指標，需要注意的是，調整疫情期間的績效考核應當遵循法定程序，疫情期間有特別程序的亦應遵守。

就上述問題，對政府方提出如下建議：

第一，考慮PPP合同項下的政府支付義務一般難以滿足免除條件，故建議政府方及時梳理合同相關約定，積極與項目公司或社會投資人進行協商，延期履行支付義務，并盡可能減少損失進一步擴大。

第二，從政府行為政策影響及監(jiān)管因素強的特點出發(fā)，無論因何種原因導致可行性缺口補助的延期，寬限期減損應當成為政府與社會資本合作的一個重要機制。參考《政府和社會資本合作（PPP）項目合作協議示范文本》第83.2.2條中對于整改寬限期的相關約定：“（1）守約方同意給予整改寬限期的，應當在專用條款約定寬限期的期限。解除意向通知發(fā)出之后15日內，違約方應采取避免本協議解除的適當措施，并應在專用條款約定的整改寬限期內完成整改，整改寬限期自違約方收到解除意向通知之日起計算”，合作各方可參照此條款確認是否可以根據整改寬限期程序進行支付延期，鼓勵PPP項目的平穩(wěn)安全運行。

第三，持續(xù)關注目前銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會的規(guī)定，以及上海、浙江、江蘇等各地銀保監(jiān)局對于疫情防控期間符合條件實行延期還款的相關規(guī)定，為項目爭取優(yōu)惠政策，共克時艱。如江蘇銀保監(jiān)局發(fā)布的《關于切實做好新冠肺炎疫情防控和企業(yè)復工復產金融服務的通知》中就指出，“對于2020年3月31日前（視疫情變化情況適時調整）到期的貸款，根據企業(yè)受影響程度、復產情況及貸款狀況等，合理采取展期、延期、調整還款計劃、調整付息方式、無還本續(xù)貸等手段，切實減輕受困企業(yè)還本付息壓力，根據企業(yè)生產經營需要可延長貸款期限不超過6個月?！?/span>

政府可幫助符合條件的項目公司辦理延期還款、分期還款、展期、無還本續(xù)貸等，在減少項目公司虧損的背景下促成協商，使PPP項目能夠在互利的情況下繼續(xù)推進。

感謝本文形成中團隊研發(fā)成員的大力支持。

注釋：

1.https://news.sina.cn/gn/2020-02-05/detail-iimxxste9144546.d.html?from=wap

2.《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）第三條第（二）款：“……按照‘風險由最適宜的一方來承擔’的原則，合理分配項目風險，項目設計、建設、財務、運營維護等商業(yè)風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔”。

譚敬慧，中國國際經濟貿易仲裁委員會仲裁員，北京市君都律師事務所創(chuàng)始合伙人，工學碩士，法學碩士，曾任中國建筑股份有限公司法律事務部副總經理，《政府和社會資本合作（PPP）項目合作協議示范文本（試行）》編寫組組長，住建部《建設工程施工合同（示范文本）》課題組組長，國家九部委《標準設計施工總承包招標文件》等標準文本編寫組成員，發(fā)表有大量的工程建設、投融資、爭議解決領域的專著書籍和文章作品。