前言：當(dāng)前，新型冠狀病毒感染的肺炎疫情的防控工作正處于關(guān)鍵時(shí)期，全國上下眾志成城，同心同德，各行各業(yè)都在本職崗位上為打贏這場阻擊戰(zhàn)全力以赴。作為中國最早設(shè)立的國際仲裁機(jī)構(gòu)，貿(mào)仲在積極應(yīng)對(duì)防疫工作的同時(shí)，專門設(shè)立“共克時(shí)艱，玉汝于成——抗擊疫情法律風(fēng)險(xiǎn)防范專欄”，歡迎和鼓勵(lì)各行業(yè)仲裁員、專家發(fā)揮專業(yè)所長，積極研究，提前謀劃，為各行各業(yè)抵御疫情法律風(fēng)險(xiǎn)、有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。我們希望將專欄辦成一個(gè)重大疫情公共衛(wèi)生事件下各方共享法律觀點(diǎn)的公益性平臺(tái)，共同為推動(dòng)疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)貢獻(xiàn)法治的力量。

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1、社會(huì)投資人因疫情事件導(dǎo)致PPP項(xiàng)目招標(biāo)終止后投標(biāo)保證金返還的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)——譚敬慧

當(dāng)前疫情影響下，如PPP項(xiàng)目因上述理由終止招標(biāo)，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十一條規(guī)定 ，招標(biāo)人應(yīng)及時(shí)返還社會(huì)投資人交納的投標(biāo)保證金及銀行同期存款利息。就疫情事件導(dǎo)致的投標(biāo)保證金返還相關(guān)事項(xiàng)的法律風(fēng)險(xiǎn)如下：

1）拒不返還投標(biāo)保證金，實(shí)踐中因招標(biāo)終止投標(biāo)人要求返還投標(biāo)保證金的，招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)可能以招標(biāo)文件約定返還投標(biāo)保證金的條件尚未成就為由，拒不返還投標(biāo)保證金，導(dǎo)致社會(huì)投資人的損失；

2）遲延返還投標(biāo)保證金，因疫情終止PPP項(xiàng)目招標(biāo)，如招標(biāo)人或招標(biāo)代理人以疫情構(gòu)成不可抗力為由延期返還投標(biāo)保證金的，應(yīng)當(dāng)先行判斷疫情事件是否造成支付投標(biāo)保證金的不能克服，其支付手段和方式應(yīng)該可以采用網(wǎng)上和電子支付方式，其次，即使遲延，要判斷其遲延支付的時(shí)間與疫情影響支付的時(shí)間匹配性問題。

3）拒絕支付投標(biāo)保證金利息，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定，因終止招標(biāo)返還投標(biāo)保證金利息時(shí)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)支付投標(biāo)保證金利息，實(shí)踐中可能發(fā)生招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以招標(biāo)文件或招投標(biāo)雙方另有約定，或利息計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)存在爭議為由，拒絕支付相應(yīng)利息。

就上述風(fēng)險(xiǎn)問題，對(duì)社會(huì)投資人建議如下：

第一，核實(shí)招標(biāo)文件和投標(biāo)文件中關(guān)于投標(biāo)保證金返還與扣除等相關(guān)條款，確定有無因疫情事件導(dǎo)致招標(biāo)人可不予或遲延返還投標(biāo)保證金的情形，并具體核實(shí)相應(yīng)條件是否在時(shí)間、數(shù)量和匹配度上滿足；

第二，自接到招標(biāo)人或代理機(jī)構(gòu)終止招標(biāo)通知后應(yīng)積極行使催告通知義務(wù)，要求返還投標(biāo)保證金并支付相應(yīng)利息，避免損失擴(kuò)大；

第三，投標(biāo)保證金利息計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)區(qū)分正常的投標(biāo)保證金占用利息及因招標(biāo)人遲延返還產(chǎn)生的損失利息，需要注意的是，疫情事件的起算和終止時(shí)間是計(jì)算違約責(zé)任和相應(yīng)損失的重要期間。就正常占用利息，應(yīng)根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十一條規(guī)定，按照銀行同期存款利息計(jì)算；就招標(biāo)人無正當(dāng)理由遲延返還投標(biāo)保證金產(chǎn)生的利息損失，可參考類似情形的交易習(xí)慣確定。

2、社會(huì)投資人因疫情導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同無法簽訂的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)——譚敬慧

根據(jù)疫情事件目前的發(fā)展程度和狀況，因疫情導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同無法簽訂的情形及風(fēng)險(xiǎn)的法律分析如下：

1）因疫情影響招標(biāo)終止導(dǎo)致無法簽訂PPP項(xiàng)目合作協(xié)議

該種情況下，除根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定社會(huì)投資人，亦即投標(biāo)人有權(quán)要求返還投標(biāo)保證金及利息外，因疫情導(dǎo)致招標(biāo)終止，且進(jìn)一步導(dǎo)致社會(huì)投資人可能因投標(biāo)目標(biāo)落空，產(chǎn)生前期投入及預(yù)期利益損失。如該種招標(biāo)終止因疫情事件導(dǎo)致，當(dāng)然根據(jù)目前疫情采取的防控措施，包括延長春節(jié)假期、限制交通等等，可能會(huì)對(duì)部分地區(qū)的項(xiàng)目構(gòu)成直接的開工和竣工影響，故該類項(xiàng)目可能構(gòu)成因疫情終止招標(biāo)，但終止之后導(dǎo)致社會(huì)投資人準(zhǔn)備投標(biāo)以及計(jì)劃開工之類損失通常都會(huì)存在。

2）中標(biāo)后因疫情事件影響無法按期簽訂項(xiàng)目合同

如因招標(biāo)人遲延發(fā)送中標(biāo)通知書或發(fā)出中標(biāo)通知書后未能在三十日內(nèi)簽約的，可能導(dǎo)致一段時(shí)期內(nèi)項(xiàng)目合同無法簽訂，其中根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條第一款規(guī)定，“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”，三十日內(nèi)未能簽約的可能需承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

具體到本次疫情，如招標(biāo)人因疫情原因無法按期發(fā)出中標(biāo)通知書或一方當(dāng)事人主張因疫情影響無法完成簽約所需審批、蓋章手續(xù)，不能按期簽約的，對(duì)于該種延期，需結(jié)合疫情對(duì)簽約行為的影響延誤時(shí)間具體判斷?？紤]目前合同簽訂的電子化、信息化程度相對(duì)較高，通常在一定期限內(nèi)完成電子審批的可能性還是存在，但是鑒于PPP項(xiàng)目的簽約一方為政府，考慮到行政機(jī)關(guān)簽訂合同的審批流程和書面形式要件要求強(qiáng)的特點(diǎn)，可以允許在全國統(tǒng)一抗疫的背景情勢下的一定簽約寬限期。

3）因疫情事件導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同條件變化一方拒絕簽訂合同

本次疫情作為一個(gè)涉及國內(nèi)外的大范圍乙類傳染病事件，在防控過程中各地政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)相繼出臺(tái)交通、物流、勞動(dòng)力限制政策，勢必對(duì)項(xiàng)目需求、成本、收益等條件產(chǎn)生影響，此時(shí)一方當(dāng)事人可能以繼續(xù)履行PPP合同顯失公平或合同目的已根本不能實(shí)現(xiàn)為由，拒絕簽訂合同，或要求變更合同條件后方可簽約。對(duì)此應(yīng)結(jié)合疫情對(duì)合同條件尤其是一些基礎(chǔ)性條件是否產(chǎn)生影響、影響程度是否足以導(dǎo)致合同履行不能或利益失衡等因素具體判斷，如拒絕簽約一方主張的合同條件變化不足以構(gòu)成不可抗力或情勢變更的，可能需承擔(dān)締約過失責(zé)任或損失賠償責(zé)任。

基于上述分析，對(duì)社會(huì)投資人提出如下建議：

第一，根據(jù)項(xiàng)目招投標(biāo)進(jìn)展階段，梳理項(xiàng)目投入及合同基礎(chǔ)條件，結(jié)合PPP項(xiàng)目所在地的疫情事件發(fā)展?fàn)顩r以及防控措施程度，研究分析對(duì)PPP合同條件的影響，判斷是否構(gòu)成不可抗力或情勢變更事件，結(jié)合是否發(fā)出中標(biāo)通知書，并進(jìn)一步考慮主張變更還是終止項(xiàng)目合同法律關(guān)系，其中及時(shí)通知義務(wù)是必須做到的。

第二，疫情事件對(duì)合同訂立和履行產(chǎn)生重大影響的，應(yīng)注意收集構(gòu)成不可抗力或情勢變更事件的疫情事件相關(guān)事實(shí)證據(jù)和法律政策文件證據(jù)，與招標(biāo)人積極協(xié)商，必要時(shí)可協(xié)商終止后，重新招標(biāo)。

3、社會(huì)投資人因疫情事件停工導(dǎo)致投資總額增加的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)——譚敬慧

疫情事件發(fā)生后，為控制疫情事件蔓延，國內(nèi)各省市根據(jù)其疫情嚴(yán)重程度，分別采取了交通限制制、經(jīng)營限制、出行限制、封閉隔離、延長春節(jié)假期、禁止提前復(fù)工等一系列防控措施，因此導(dǎo)致的停工令社會(huì)投資人的建設(shè)運(yùn)營成本增加，并繼而可能引發(fā)PPP項(xiàng)目投資總額增加。就投資總額增加的原因性質(zhì)及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等相關(guān)法律問題分析如下：

1）因不可抗力、政府行為或政策法律變更停工導(dǎo)致投資總額增加

因相關(guān)停工政策導(dǎo)致投資總額增加的，可以參考《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議示范文本（試行）》第16.1.2條的做法，亦即“發(fā)生以下情形之一，導(dǎo)致實(shí)際項(xiàng)目總投資超過《協(xié)議書》約定的項(xiàng)目總投資的，超出部分由政府方承擔(dān)：(1)政府方原因?qū)е峦顿Y增加的；(2)不可抗力事件導(dǎo)致投資增加的”，如前所述，如政府方采取的疫情防控措施對(duì)于某項(xiàng)合同的履行構(gòu)成不可抗力、或政府行為或政策法律變更的，則相應(yīng)增加的費(fèi)用需按照合同約定依據(jù)法定程序完成申請、審批程序后方可計(jì)入項(xiàng)目總投資。

2）不構(gòu)成政府行為或政策法律變更情形的能否適用調(diào)差調(diào)價(jià)條款

該種情形，需結(jié)合PPP項(xiàng)目合同調(diào)價(jià)約定以及法律規(guī)定，確定疫情持續(xù)期間所發(fā)生的投資成本、建設(shè)成本、運(yùn)營成本等投資的增加，可否計(jì)入投資總額。

目前針對(duì)此次疫情，各地方主管部門相繼出臺(tái)將防疫成本追加為工程造價(jià)的文件，如鄭州市住建局出臺(tái)的《關(guān)于應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情防控期間支持建筑企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的實(shí)施意見》、青島市住建局出臺(tái)的關(guān)于《2020年建設(shè)工程新開工及復(fù)工有關(guān)事項(xiàng)的補(bǔ)充通知》等，各地方指導(dǎo)性、政策性文件亦可為解決相應(yīng)法律問題提供參考。

基于上述問題，對(duì)社會(huì)投資人提出如下建議：

第一，梳理PPP合同關(guān)于不可抗力、政府行為、政策法律變更及調(diào)價(jià)調(diào)差相關(guān)約定，包括對(duì)調(diào)價(jià)范圍、事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、金額和程序的約定，區(qū)分因停工導(dǎo)致的投資總額增加系何種情況以及責(zé)任分配，地方有相關(guān)規(guī)范性文件具體指導(dǎo)的，結(jié)合規(guī)定與合同約定綜合判斷。

第二，因疫情事件導(dǎo)致超出原概算投資額的，需判斷該種情況是否觸發(fā)項(xiàng)目概算調(diào)整。依照《政府投資條例》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目信息管理工作的通知》（財(cái)政企函[2018]2號(hào)）以及各地關(guān)于政府投資項(xiàng)目概算調(diào)整的管理辦法等，對(duì)符合概算調(diào)整條件的，應(yīng)按照概算調(diào)整程序及時(shí)組織主管及審計(jì)部門進(jìn)行調(diào)整，評(píng)估是否需要重新編制可行性研究報(bào)告及兩評(píng)一案。PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制包括政府可行性缺口補(bǔ)助時(shí)，若概算調(diào)整導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣?cái)政承受能力超過10%的，則需要重新論證項(xiàng)目財(cái)政承受能力，避免產(chǎn)生出庫以及后續(xù)財(cái)政資金投放與釋放的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，對(duì)于投資總額增加的資金來源，一旦確定項(xiàng)目增加投資方可繼續(xù)推進(jìn)的，則首先PPP項(xiàng)目各合作方應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商如何追加投資，可根據(jù)合同約定的原 出資比例追加，也可以由一方或幾方增資擴(kuò)股實(shí)現(xiàn)追加投資，當(dāng)然這些重大改變需要履行必須的程序和披露。

其次，確需增加建設(shè)期或運(yùn)營期投資或補(bǔ)助的，可以考慮在改變合同履行難度的情況下，進(jìn)行投資內(nèi)容上的增減平衡，盡量以不調(diào)整超出10%投資總額為目標(biāo)進(jìn)行變更履行。

再次，對(duì)于超出原PPP合同約定的投資額調(diào)整部分涉及的融資，項(xiàng)目公司或社會(huì)投資人可積極與銀行溝通貸款條件和放款計(jì)劃，評(píng)估對(duì)于PPP合同投資建設(shè)運(yùn)營計(jì)劃的影響；

最后，需要股東或投資人以自有資金追加投入的，應(yīng)重新評(píng)估PPP項(xiàng)目建設(shè)周期及回報(bào)率變化，與政府進(jìn)行商務(wù)洽談，社會(huì)投資人應(yīng)做好項(xiàng)目整體測算以及相關(guān)程序申報(bào)工作。

4、社會(huì)投資人因疫情事件導(dǎo)致融資機(jī)構(gòu)終止貸款合同的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)——譚敬慧

融資機(jī)構(gòu)以疫情事件影響，評(píng)估PPP項(xiàng)目按期投產(chǎn)、借款人按期收回投資前景下降，融資機(jī)構(gòu)據(jù)此提出終止貸款合同的，相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)分析包括：

1）參考《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議示范文本（試行）》第8.3，社會(huì)投資人的義務(wù)包括：“(3)按照本協(xié)議約定，籌措項(xiàng)目資本金并協(xié)助項(xiàng)目公司融資，及時(shí)充分滿足本項(xiàng)目資金需求”，由于PPP項(xiàng)目融資義務(wù)在項(xiàng)目公司或社會(huì)投資人一方，融資機(jī)構(gòu)終止貸款合同后，社會(huì)投資人或項(xiàng)目公司將不得不重新尋找新融資方及融資渠道，可能導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)期延誤、融資不能等風(fēng)險(xiǎn)。

2）由于貸款合同中一般約定合同終止后借款人需立刻清償貸款及利息，PPP項(xiàng)目投資規(guī)模與體量較大，短期內(nèi)難以收回資金，快速尋找新的資金來源存在較大的困難，進(jìn)而導(dǎo)致無力清償貸款及利息，引發(fā)融資機(jī)構(gòu)主張遲延還款違約及罰息風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)以上風(fēng)險(xiǎn)，提出具體建議如下：

第一，貸款合同的違約情形通常包括兩類，一是基于貸款合同約定的不能及時(shí)清償?shù)狡诳铐?xiàng)，二是繼續(xù)提供剩余貸款資金的條件不能成就等等，前述違約行為達(dá)到一定之程度，則可能滿足法定解除合同或約定解除合同的條件。社會(huì)投資人或PPP項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)根據(jù)貸款合同約定，審查是否存在約定的提前到期事件以及相應(yīng)是否構(gòu)成合同解除情形，結(jié)合項(xiàng)目自身的情況，評(píng)估是否屆至解除條件，不符合貸款合同約定終止情形的，原則上融資機(jī)構(gòu)繼續(xù)履行貸款合同。

第二，考察疫情事件能否構(gòu)成影響貸款合同履行的不可抗力或其他事件，進(jìn)而主張延期還款及后續(xù)貸款資金發(fā)放。根據(jù)中國人民銀行、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)等五部門作出的《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化金融支持防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情的通知》（銀發(fā)[2020]29號(hào)）規(guī)定：“有發(fā)展前景但受疫情影響暫遇困難的企業(yè)，特別是小微企業(yè)，不得盲目抽貸、斷貸、壓貸。對(duì)受疫情影響嚴(yán)重的企業(yè)到期還款困難的，可予以展期或續(xù)貸。”結(jié)合國家及銀保監(jiān)會(huì)的文件精神，社會(huì)投資人或PPP項(xiàng)目公司可結(jié)合疫情對(duì)貸款合同的履行狀況，申請融資機(jī)構(gòu)重新評(píng)估貸款合同履行基礎(chǔ)，提出延期還款、繼續(xù)發(fā)放貸款。

由于PPP項(xiàng)目合作期一般較長，疫情對(duì)PPP項(xiàng)目的影響一般屬于暫時(shí)性影響，因此疫情事件結(jié)束后貸款合同具備履行基礎(chǔ)的，社會(huì)投資人可以基于相關(guān)政策及文件規(guī)定，按照貸款合同約定的期限及程序，申請融資機(jī)構(gòu)重新評(píng)估經(jīng)營及財(cái)務(wù)情況，撤回終止通知，給予貸款展期或續(xù)貸。

5、社會(huì)投資人因疫情事件無法繼續(xù)履行PPP合同的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)——秦玉秀

本次疫情發(fā)生以來，中央和地方采取了一系列管控措施，造成社會(huì)投資人或項(xiàng)目公司在PPP合同項(xiàng)下的部分或全部義務(wù)客觀上無法履行?；谑芤咔橛绊憞?yán)重程度，可能是根本不能履行，也可能是短期不能履行，因此社會(huì)投資人面臨的風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)對(duì)措施也不盡相同。

對(duì)于根本不能履行的，社會(huì)投資人面臨政府方追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)及投資回收風(fēng)險(xiǎn)，在此類情形下，社會(huì)投資人可援引合同不可抗力條款主張免責(zé)退出，也可積極與政府方協(xié)商在完善合法合規(guī)性手續(xù)的前提下改變項(xiàng)目模式，如由PPP模式改成總包模式繼續(xù)實(shí)施項(xiàng)目。無論是直接退出或者是改變模式，社會(huì)投資人均應(yīng)盡快與政府方協(xié)商簽訂終止協(xié)議，終止投資。

就本次疫情影響來看，主要屬于短期無法履行的情形，如疫情管控措施導(dǎo)致無法按時(shí)復(fù)工、無法履行運(yùn)維責(zé)任及融資滯后等，社會(huì)投資人主要面臨諸如工期延誤風(fēng)險(xiǎn)、成本增加風(fēng)險(xiǎn)及融資滯后風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)投資人應(yīng)盡快對(duì)PPP項(xiàng)目合同條款進(jìn)行梳理，特別是不可抗力的范圍及風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、建設(shè)費(fèi)用增加后的處理、運(yùn)營收入減少時(shí)的價(jià)格調(diào)整、融資不到位的違約責(zé)任等條款，并結(jié)合最新政策啟動(dòng)與政府方的協(xié)商談判，簽署補(bǔ)充協(xié)議，對(duì)疫情發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、賠償/補(bǔ)償、延誤、繼續(xù)履行、調(diào)整事項(xiàng)（建設(shè)期順延、建設(shè)費(fèi)用增加、建設(shè)補(bǔ)助、投資概算調(diào)整、融資寬限期、運(yùn)營期延長、運(yùn)營補(bǔ)助等）進(jìn)行明確約定，化解上述風(fēng)險(xiǎn)。

6、社會(huì)投資人因疫情事件導(dǎo)致運(yùn)營成本增加的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)——秦玉秀

為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，全國各地大都采取嚴(yán)格的防控措施，包括封城、封路、限制出行等措施，PPP項(xiàng)目的運(yùn)營工作也不可避免受到影響，這其中最直接反應(yīng)是項(xiàng)目運(yùn)營成本的大幅增加，特別是醫(yī)院、地鐵等公共服務(wù)的項(xiàng)目運(yùn)營成本，更是短時(shí)間激增。對(duì)社會(huì)投資人而言，基于運(yùn)營成本不同的計(jì)費(fèi)模式，其面臨的風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)對(duì)措施也不盡相同。PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目運(yùn)營成本的支付通常分為據(jù)實(shí)支付與非據(jù)實(shí)支付。
運(yùn)營成本據(jù)實(shí)支付，即政府方依據(jù)據(jù)實(shí)際發(fā)生的運(yùn)營成本支付社會(huì)投資人，運(yùn)營成本增加風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)而由政府方承擔(dān)。在此類項(xiàng)目中，社會(huì)投資人關(guān)鍵是做好運(yùn)營成本資料的過程收集，確保運(yùn)營成本能夠據(jù)實(shí)結(jié)算并支付。

運(yùn)營成本非據(jù)實(shí)支付，運(yùn)營成本增加的風(fēng)險(xiǎn)則通常由社會(huì)投資人承擔(dān)。在此類項(xiàng)目中，因?yàn)橐咔橐呀?jīng)構(gòu)成不可抗力，社會(huì)投資人首先要梳理合同關(guān)于不可抗力導(dǎo)致運(yùn)營成本增加風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的約定，并按照約定主張風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。若無合同約定，社會(huì)資本可結(jié)合最新政策組織同政府方的再談判，通過談判確定相關(guān)費(fèi)用分

7、社會(huì)投資人因疫情事件導(dǎo)致聯(lián)合體解散的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)——秦玉秀

PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，為最大限度的發(fā)揮各方在資金、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營管理等方面的各自優(yōu)勢，形成資源整合、優(yōu)勢互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，社會(huì)投資人通常以聯(lián)合體方式實(shí)施PPP項(xiàng)目。疫情當(dāng)下，部分聯(lián)合體成員因?yàn)橐咔闉l臨破產(chǎn)或履約不能，進(jìn)而導(dǎo)致聯(lián)合體成員變更，甚至整個(gè)聯(lián)合體的解散。以PPP合同簽署為時(shí)點(diǎn)，可將項(xiàng)目分為簽約前的投標(biāo)階段，與簽約后的履約階段，因?yàn)轫?xiàng)目所處的階段不同，社會(huì)投資人因聯(lián)合體解散導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)措施也不盡相同。

在投標(biāo)階段，聯(lián)合體的解散在資格預(yù)審、招投標(biāo)，以及中標(biāo)后簽約前這三個(gè)環(huán)節(jié)均可能發(fā)生，政府方可依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第37條關(guān)于聯(lián)合體成員增減的規(guī)定，宣布聯(lián)合體投標(biāo)無效，沒收投標(biāo)保證金，并要求聯(lián)合體各成員就招標(biāo)失敗的損失承擔(dān)連帶責(zé)任。但若聯(lián)合體解散確實(shí)是因?yàn)橐咔檫@一客觀原因，聯(lián)合體在主觀上并無過錯(cuò)，則其并不構(gòu)成締約過失，即社會(huì)投資人僅承擔(dān)中標(biāo)無效的結(jié)果，無需承擔(dān)相關(guān)賠償責(zé)任。在聯(lián)合體內(nèi)部，其他社會(huì)投資人則可依據(jù)聯(lián)合體協(xié)議向?qū)е侣?lián)合體解散的社會(huì)投資人主張違約賠償，而導(dǎo)致解散的社會(huì)投資人可援引不可抗力主張免責(zé)。

在PPP合同履約階段，社會(huì)投資人已經(jīng)同政府方簽署了PPP合同，聯(lián)合體解散則適用《合同法》關(guān)于合同解除的規(guī)定，即聯(lián)合體解散導(dǎo)致合同履約不能，社會(huì)投資人則需承擔(dān)當(dāng)相關(guān)違約責(zé)任。若聯(lián)合體解散確實(shí)是因?yàn)橐咔檫@一不可抗力因素，此時(shí)社會(huì)資本可考慮援引不可抗力主張免責(zé)。在聯(lián)合體內(nèi)部，其他社會(huì)資本則可依據(jù)投資合作協(xié)議向?qū)е侣?lián)合體解散的社會(huì)投資人主張違約賠償，而導(dǎo)致解散的社會(huì)投資人可援引不可抗力主張免責(zé)。

8、PPP項(xiàng)目因疫情事件導(dǎo)致融資介入管理的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)——譚敬慧

因疫情導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)營受損、提前終止或其他影響融資方融資利益實(shí)現(xiàn)的情況下，項(xiàng)目融資方可能主張按照合同約定介入項(xiàng)目公司經(jīng)營管理活動(dòng) [1]，行使融資介入權(quán)，自行或委托第三方對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)救，由此可能發(fā)生社會(huì)投資人或政府方與融資方能否實(shí)施介入管理以及該種管理是否合理、造成損失如何承擔(dān)等爭議，就其中相關(guān)法律問題分析如下：

1）融資介入管理應(yīng)以合同約定的介入權(quán)行使條件成就為前提

就融資方介入權(quán)的行使條件，目前尚無法律或其他政策性規(guī)定予以明確，多由融資方與社會(huì)投資人、政府方協(xié)商確定，參考《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議示范文本（試行）》24.2條第一款，“除專用條款另有約定外，融資機(jī)構(gòu)基于本項(xiàng)目融資合同目的無法實(shí)現(xiàn)，或項(xiàng)目公司使用融資資金不當(dāng)?shù)?，融資機(jī)構(gòu)有權(quán)采用專用條款約定的方式介入項(xiàng)目公司經(jīng)營管理活動(dòng)”，融資方介入管理通常應(yīng)以存在融資合同目的無法實(shí)現(xiàn)，或項(xiàng)目公司使用融資資金不當(dāng)?shù)惹樾螢榍疤?。在本次疫情影響下，?yīng)特別注意判斷疫情對(duì)融資合同的影響狀況，如發(fā)生因疫情影響導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營收入大幅下降、影響融資收益的，還應(yīng)進(jìn)一步考察該種影響的持續(xù)期限、影響程度、恢復(fù)可能性等因素是否已經(jīng)滿足合同約定的介入權(quán)行使前提。

2）融資介入管理通常應(yīng)取得政府許可

因PPP項(xiàng)目通常具備社會(huì)公益特性，政府方需對(duì)其中相關(guān)因素予以監(jiān)督把握，由于融資方的介入管理可能影響項(xiàng)目公司運(yùn)營及收益，進(jìn)而影響項(xiàng)目社會(huì)服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，通常情況下，PPP項(xiàng)目合同會(huì)對(duì)融資方介入形式作出限制，而要求融資方取得政府方許可后方可實(shí)施介入管理，以《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議示范文本（試行）》24.2條第二款為例，即要求融資方的介入應(yīng)取得政府方書面許可，如此可防范融資方肆意介入、濫用介入權(quán)損害項(xiàng)目公司及社會(huì)投資人利益。

3）融資介入管理應(yīng)以保證項(xiàng)目正常運(yùn)營為前提，不得超出必要限度

由于融資介入管理的目的系補(bǔ)救項(xiàng)目融資損失或困難，保證項(xiàng)目正常運(yùn)營、恢復(fù)正常經(jīng)營或融資狀態(tài)系融資介入管理的根本目的，該種管理活動(dòng)應(yīng)當(dāng)限定在必要限度內(nèi)，社會(huì)投資方應(yīng)特別關(guān)注融資方管理措施、管理方法與疫情對(duì)項(xiàng)目影響的合理衡平。參考《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議示范文本（試行）》24.2條第二款，融資介入管理不得影響項(xiàng)目正常運(yùn)營、不得改變項(xiàng)目權(quán)屬。如融資方介入管理超出必要限度，可能引發(fā)進(jìn)一步運(yùn)營損失及損害賠償爭議。

基于上述問題，對(duì)社會(huì)投資人提出建議如下：

第一，疫情發(fā)生后，建議核實(shí)PPP項(xiàng)目合同中關(guān)于融資介入的條款，如存在融資方以股權(quán)形式融資的，應(yīng)關(guān)注股東協(xié)議、投資合作協(xié)議、公司章程等文件對(duì)融資方介入權(quán)相關(guān)規(guī)定；

第二，融資方要求行使介入管理的，應(yīng)結(jié)合PPP合同及其他相關(guān)文件的約定及程序、當(dāng)前疫情對(duì)融資合同履行的影響程度等因素，在政府方許可的前提下實(shí)施管理活動(dòng)；

第三，對(duì)于融資方超出必要限度、可能造成損失的管理措施，應(yīng)妥善履行告知、建議、異議的權(quán)利及義務(wù)，必要時(shí)應(yīng)采取措施防止損失擴(kuò)大。

9、社會(huì)投資人因疫情事件停工導(dǎo)致建設(shè)期延長的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)——秦玉秀

目前，全國多地住建部門均發(fā)布了延遲復(fù)工的緊急通知，具體復(fù)工時(shí)間根據(jù)疫情防控情況另行通知，可能會(huì)因此而導(dǎo)致投資項(xiàng)目的建設(shè)期逾期。合同中關(guān)于工期的約定一般為“日歷天”，因此節(jié)假日一般包含在合同工期內(nèi)，推遲復(fù)工的規(guī)定，必然導(dǎo)致有效施工天數(shù)的減少，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目工期延誤的風(fēng)險(xiǎn)。此外，工程所在地的主管部門即使未發(fā)文強(qiáng)制要求推遲復(fù)工或開工，但若因各地各政府主管部門采取的交通管制或限制人員物資流動(dòng)等措施，同時(shí)因疫情導(dǎo)致施工所需的材料設(shè)備和防護(hù)裝備出現(xiàn)的短缺，都會(huì)直接影響到工程的復(fù)工或新開工以及工程的實(shí)際建設(shè)進(jìn)度，從而導(dǎo)致建設(shè)期延誤。為此，社會(huì)投資人要做好風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)：

首先應(yīng)當(dāng)及時(shí)向政府方申請工期順延，說明不可抗力、項(xiàng)目受影響、受阻礙的詳細(xì)情況，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》第二款“當(dāng)事人約定承包人未在約定期限內(nèi)提出工期順延申請視為工期不順延的，按照約定處理”的規(guī)定，認(rèn)可了“建設(shè)工程合同當(dāng)事人約定逾期申請工期順延視為失權(quán)”的法律效力，社會(huì)投資人尤其應(yīng)注意及時(shí)向政府方申請工期順延。

其次應(yīng)妥善履行減損義務(wù)，采取措施盡量降低疫情的影響，如及時(shí)變更項(xiàng)目實(shí)施方案，從疫情影響不嚴(yán)重的地區(qū)重新采購設(shè)備材料和招聘勞務(wù)人員等，以適當(dāng)履行減損義務(wù)，否則因此擴(kuò)大的損失將可能由社會(huì)投資人或項(xiàng)目公司自行承擔(dān)。

10、社會(huì)投資人因疫情事件導(dǎo)致運(yùn)營收入減少的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)——秦玉秀

疫情當(dāng)下， PPP項(xiàng)目不僅面臨運(yùn)營成本增加的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還面臨著運(yùn)營收入減少的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)轫?xiàng)目付費(fèi)模式不同，疫情對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營收入的影響程度以及社會(huì)投資人相關(guān)應(yīng)對(duì)均不相同。

在政府付費(fèi)項(xiàng)目中，PPP項(xiàng)目運(yùn)營收入完全來源于政府付費(fèi)，其主要受項(xiàng)目績效考核結(jié)果影響。鑒于此，在政府付費(fèi)項(xiàng)目中，社會(huì)投資人應(yīng)積極做好疫情防控工作，確保項(xiàng)目績效考核結(jié)果不受防疫工作影響。

在使用者付費(fèi)項(xiàng)目中，項(xiàng)目運(yùn)營收益來源于項(xiàng)目的經(jīng)營收入，因此其受此次疫情影響沖擊最大，諸如一些場館項(xiàng)目，因?yàn)槿肆飨拗苹就＿\(yùn)，高速公路項(xiàng)目也因最新政策取消收費(fèi)。在此類項(xiàng)目中，如果購買了諸如營業(yè)中斷險(xiǎn)類的保險(xiǎn)，可申請保險(xiǎn)理賠。此外，此次疫情已經(jīng)構(gòu)成不可抗力，社會(huì)投資人可援引合同不可抗力條款，主張運(yùn)營收入減少風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，包括爭取政府方的補(bǔ)償，價(jià)格調(diào)整以及延長運(yùn)營期等方式。若無合同約定，社會(huì)投資人可結(jié)合最新政策組織同政府方的再談判，通過談判確定相關(guān)費(fèi)用分擔(dān)。

在可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目中，項(xiàng)目收益既有使用者付費(fèi)部分，也有政府付費(fèi)部分，運(yùn)營收入減少風(fēng)險(xiǎn)判斷關(guān)鍵是政府給予項(xiàng)目的缺口補(bǔ)貼是否限額，若缺口補(bǔ)貼不限額，即由政府為項(xiàng)目收入可行性缺口提供全額補(bǔ)足，收入減少的風(fēng)險(xiǎn)則同于政府付費(fèi)項(xiàng)目的處理。若缺口補(bǔ)貼為限額，其風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)處理則同于使用者付費(fèi)項(xiàng)目的處理。

感謝本文形成中團(tuán)隊(duì)研發(fā)成員的支持。

注釋：

1.詳見財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合作指南（試行）》（2014）第二章第五節(jié)第二條及《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議示范文本（試行）》24.2條

秦玉秀，中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)仲裁員，現(xiàn)任中國建筑股份有限公司總法律顧問、法律事務(wù)部總經(jīng)理。自1987年起先后從事國內(nèi)外建筑法律法規(guī)的研究；參與按聯(lián)合國賠償委員會(huì)要求對(duì)伊拉克的戰(zhàn)爭索賠；負(fù)責(zé)公司規(guī)章制度、重要決策、重大經(jīng)濟(jì)合同的法律審核；直接處理及領(lǐng)導(dǎo)處理國內(nèi)訴訟仲裁、國際仲裁50余起，涉及標(biāo)的50多億元，避免及挽回經(jīng)濟(jì)損失數(shù)十億元。曾在多家報(bào)刊、雜志發(fā)表多篇文章，主編出版《建筑企業(yè)BT（建設(shè)-移交）業(yè)務(wù)法律操作實(shí)務(wù)》與《PPP全流程運(yùn)作實(shí)務(wù)》，作為召集人出版《中國工程承包企業(yè)海外經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)與實(shí)務(wù)應(yīng)對(duì)》及英文版《The Belt and Road Initiatives: Legal Risks and Opportunities Facing Chinese Engineering Contractors Operating Overseas》。牽頭完成國務(wù)院國資委《中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)法律風(fēng)險(xiǎn)管理研究課題研究》。曾獲司法部、國務(wù)院國資委多次表彰及錢伯斯法務(wù)領(lǐng)導(dǎo)力獎(jiǎng)等榮譽(yù)稱號(hào)。

譚敬慧，中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)仲裁員，北京市君都律師事務(wù)所創(chuàng)始合伙人，工學(xué)碩士，法學(xué)碩士，曾任中國建筑股份有限公司法律事務(wù)部副總經(jīng)理，《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議示范文本（試行）》編寫組組長，住建部《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》課題組組長，國家九部委《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》等標(biāo)準(zhǔn)文本編寫組成員，發(fā)表有大量的工程建設(shè)、投融資、爭議解決領(lǐng)域的專著書籍和文章作品。